Αποχαιρετώντας την Επιτροπή Ανταγωνισμού

Υπό
Ν. Γ. ΧΑΡΙΤΑΚΗ

Πριν από 25 χρόνια, κατ’ ανάθεση του ΙΟΒΕ, δημοσίευα μελέτη με θέμα τον έλεγχο της αποτελεσματικότητας των αποφάσεων της Επιτροπής Ανταγωνισμού (ΕΑ) στα τότε 30 χρόνια λειτουργίας της. Στόχος ήταν να ποσοτικοποιηθούν οι αποφάσεις της Επιτροπής και στη συνέχεια να εξεταστεί σε τι ποσοστό είχαν επιτευχθεί οι στόχοι των επιμέρους αποφάσεων.

Άλλες εποχές, αφού στα χρόνια που πέρασαν η ανάπτυξη, με την καθολική ψηφιοποίηση των αγορών, ανέτρεψε πλήρως την επικρατούσα τότε λογική άσκησης της βιομηχανικής πολιτικής. Για τον οικονομολόγο σήμερα, και δυστυχώς όχι για τον νομικό ή τον πολιτικό επιστήμονα, η κρατική παρέμβαση και η προστασία του ανταγωνισμού όλο και ταχύτερα μεταφέρονται από το κράτος και τις ανεξάρτητες αρχές του στις πλατφόρμες. Την εποχή λοιπόν που στη Βουλή συζητάμε για την αποχώρηση της κ. Θάνου, στην επιστήμη μελετάμε πώς ο κρατικός έλεγχος και η παρέμβαση πραγματοποιείται αποτελεσματικότερα και ανεμπόδιστα από τα δίκτυα και τις πλατφόρμες διαμεσολάβησης.

Οι οικονομίες και τα επιχειρηματικά μο­ντέλα αλλάζουν και μαζί με αυτά και οι μηχανισμοί ελέγχου των αγορών. Στις αρχές του προηγούμενου αιώνα, φόβος και τρόμος της κρατικής εξουσίας ήταν το κλασικό μοντέλο των μονοπωλίων και της κάθετης παραγωγής. Ήταν η συγκέντρωση στην παραγωγή που μας φόβιζε και όχι η διακίνηση των αγαθών. Ήταν ιδιαίτερα η επιχειρηματική δύναμη στη διαμόρφωση των τιμών από συγκεκριμένες επιχειρήσεις που ήλεγχαν τότε την παραγωγή υψηλής διακλάδωσης προϊόντων. Πετρέλαιο και πηγές ενέργειας, ηλεκτρισμός και μεταφορές.

Ο αιώνας άλλαξε και μαζί του και το κυρίαρχο υπόδειγμα στον ανταγωνισμό. Σήμερα τα φώτα έχουν πέσει στα ευγενή μέταλλα και στον εμπορικό έλεγχο ομάδων προϊόντων δικτυακά οργανωμένων, π.χ., αγαθά ελεύθερου χρόνου (Airbnb, Booking.com, Netflix, Amazon και Spotify), αγαθά ενδιάμεσων υπηρεσιών (Visa, PayPal, Facebook Twitter και Instagram), αγαθά λειτουργικών συστημάτων (Windows, Android, Linux) και τέλος ΜΜΕ και δίκτυα επικοινωνιών. Στην ίδια λογική προστασίας του ανταγωνισμού και η αχαλίνωτη αυθαιρεσία της κρατικής εξουσίας στην παρεμβατική της δράση (βλέπε πλήθος παρατηρήσεων της Επιτρόπου Ανταγωνισμού στις ελληνικές κυβερνήσεις).

Σήμερα, η προστασία του ανταγωνισμού παγκοσμίως προσδιορίζεται από τον έλεγχο του κράτους-αφέντη και από την υποκατάσταση των ανεξάρτητων αρχών από τις πλατφόρμες. Τον αποτελεσματικότερο τρόπο επαναφοράς του ορθολογισμού πλησιέστερα στο κοινωνικό συμφέρον. Όσο οι κλασικού τύπου αγορές συρρικνώνονται και αντικαθίσταται από τις ιδιωτικές πλατφόρμες, τόσο μετατίθεται το επίκεντρο προστασίας του ανταγωνισμού από την ΕΑ στις πλατφόρμες. Ο «αποχαιρετισμός στα όπλα» για χαμηλότερες τιμές και καλύτερη ποιότητα περνάει για λόγους αποτελεσματικότητας στις πλατφόρμες, καθώς η ΕΑ ενσυνείδητα μεταμορφώθηκε σε προστάτη και όχι κριτή των «φωτογραφικών» ρυθμίσεων της εκάστοτε κρατικής εξουσίας.

Το παράδειγμα των εξελίξεων στη φαρμακοβιομηχανία ερμηνεύει τα γεγονότα. Σήμερα, οι μικρές επιχειρήσεις βιοτεχνολογίας παράγουν σχεδόν το σύνολο των εξελιγμένων φαρμάκων. Εμπόδια σ’ αυτές, οι αυστηροί έλεγχοι των οργανισμών προστασίας της Υγείας και η μαζική, μετά την έγκριση, παραγωγή και διακίνηση.

Αποτέλεσμα, η εκ των προτέρων πώληση της αποκλειστικότητας στους διακινητές που γνωρίζουμε ως μεγάλες φαρμακοβιομηχανίες (Aventis, Novartis, Pfizer, GlaxoSmithKline). Εκεί που άλλοτε λοιπόν ο παραγωγός είχε αποκλειστική σχέση με τον ασθενή – γιατρό, και ο ενδιάμεσος ήταν η φαρμακαποθήκη και το φαρμακείο της γειτονιάς, τώρα η επικοινωνία γίνεται μεταξύ παραγωγού και φαρμακοβιομηχανίας και φαρμακοβιομηχανίας και γιατρού. Η φαρμακοβιομηχανία γίνεται supermarket.

Αν θεωρήσουμε ότι η αγορά δεν λειτουργεί ως πλατφόρμα φαρμάκων, η απαρχαιωμένη διαδικασία υποχρεώνει την ΕΑ να θεωρεί τις φαρμακοβιομηχανίες ως συμμάχους των ιατρών και τις εταιρείες βιοτεχνολογίας ως εχθρούς. Τι γίνεται όμως, όταν δεχτούμε ότι η φαρμακοβιομηχανία λειτουργεί ως πλατφόρμα, όπως για παράδειγμα το Netflix, με εμπορική σχέση και προς τις δύο πλευρές, δηλαδή και προς τον καταναλωτή (γιατρό – ασθενή) και προς τον παραγωγό (βιοτεχνολογική επιχείρηση);

Επειδή το Netflix δεν λειτουργεί ως φιλανθρωπικό ίδρυμα, όπως υποθέτει η κλασική οικονομική επιστήμη για την κρατική εξουσία, αλλά ως πλατφόρμα, στόχος του είναι να ικανοποιήσει τον πελάτη επιλέγο­ντας την άριστη ποικιλία (διάβαζε πατέντες φαρμάκων) και να εξασφαλίσει χαμηλό κόστος ψυχαγωγίας (διάβαζε φάρμακα). Όπως ακριβώς κάνει ένα τυχαίο supermarket-πλατφόρμα. Σε αντίθεση με την κλασική λογική των μονοπωλίων, η πλατφόρμα εξυπηρετεί και τα δύο μέρη.

Δημιουργεί ανταγωνισμό μεταξύ των παραγωγών (βλέπε παραγωγές τόσο από τη Netflix, όσο και από άλλους φορείς), ελέγχει τις τιμές των παραγωγών (βλέπε τις πωλήσεις μουσικής από την Apple – iTunes Store), προστατεύει καλύτερα την ποιότητα που προσφέρουν οι παραγωγοί (βλέπε ελέγχους αξιοπιστίας στις εισηγμένες εταιρείες των οργανωμένων κεφαλαιαγορών αφού και το ΧΑΑ είναι μία πλατφόρμα) και τέλος παρέχει πληροφόρηση για την αξιοπιστία των υπηρεσιών (βλέπε Uber, Taxibeat και Airbnb), όπου οι πελάτες αξιολογούν την προσφερόμενη υπηρεσία).

Αντίθετα, η κρατική παρέμβαση στην προστασία του ανταγωνισμού μέσω της ΕΑ αξιολογεί μόνο τη στρέβλωση της μίας πλευράς. Απτό αποτέλεσμα, οι ελλείψεις φαρμάκων και η αδυναμία αντιμετώπισης του προβλήματος με τους ελέγχους.

Ας αναλογιστούμε μόνο το έργο που πληρώνεται από το Δημόσιο, εκ των προτέρων μέσω στρεβλών αδειοδοτήσεων και εκ των υστέρων από την ΕΑ και τη Δικαιοσύνη, με αμφιβόλου ποιότητας αποτέλεσμα. Στο δίλημμα λοιπόν «απελευθέρωση της λειτουργίας των πλατφορμών ή ασφαλιστικά μέτρα τύπου ΕΑ», που οι νομικοί εσφαλμένα θεωρούν ως τις μοναδικές λογικές παρεμβάσεων της δημόσιας διοίκησης, η ζυγαριά για τον οικονομολόγο κλείνει υπέρ της πρώτης. Οι σύγχρονες κατευθύνσεις στον έλεγχο του ανταγωνισμού απαιτούν να αναλύονται οι αγορές ως πλατφόρμες και όχι ανεξάρτητα, όπως παραδοσιακά αναλύονταν στο παρελθόν.

Για αρκετά χρόνια οι νομικοί και οι δικαστές αλλά και ολόκληρο το υπουργείο Εμπορίου αντιλαμβάνονταν την προστασία των κανόνων του ανταγωνισμού μέσα από τη λογική του αθέμιτου ανταγωνισμού. Τόσα ήξεραν, τόσα έλεγαν. Στη συνέχεια προσπάθησαν να το μεταγλωττίσουν μέσα από την πολιτική προστασία του ανταγωνισμού. Ήταν η περίοδος που μεροληπτούσαν όλοι μαζί υπέρ των κρατικών και κατά των ιδιωτικών μονοπωλίων. Η κρατική παρέμβαση μεσουρανούσε και ό,τι έπραττε το Δημόσιο ήταν αποτελεσματικό και δίκαιο.

Στη συνέχεια η κρατική παρέμβαση και η πολιτική προστασίας του ανταγωνισμού μεταφράστηκε ως πολιτική στήριξης, αντί, ως όφειλε, βιασμού της ατομικής επιλογής. Φτάσαμε στο να προστατεύουμε τα δίκτυα της κρατικής τηλεόρασης από την ανεξάρτητη πληροφόρηση της ιδιωτικής γιατί η πλατφόρμα του Αθηναϊκού Πρακτορείου Ειδήσεων έχανε σε αξιοπιστία.

Αισίως οδηγηθήκαμε στο να πληρώνει ο κρατικός προϋπολογισμός τα σφάλματα της δημόσιας διοίκησης, μεταφράζοντάς τα ως προστασία από την αυθαιρεσία της ιδιωτικής οικονομίας. Και όπου στον ιδιωτικό τομέα υπήρχε στρέβλωση, το Δημόσιο παρέμβαινε με ανεξάρτητες αρχές, κατ’ εικόνα και καθ’ ομοίωση της ΕΑ. Ακόμη και για τα δρομολόγια των πλοίων. Έτσι, αντί να δημιουργούμε αξιόπιστους κανόνες, ασχοληθήκαμε με την επέκταση των ελέγχων.

Για την Ιστορία, η λύση ήταν απλή. Η Επιτροπή όφειλε να έχει διαμορφώσει μία στρατηγική με γνώμονα την πρόληψη της ανταγωνιστικής λειτουργίας των αγορών και όχι την καταστολή και ποινικοποίηση των κανόνων λειτουργίας. Όφειλε να αντιμετωπίζει με τα ίδια κριτήρια δημόσιες και ιδιωτικές δραστηριότητες, μη επιτρέποντας στους φορείς και στις επιχειρήσεις του Δημοσίου να βιάζουν κανόνες δικαίου με στόχο την απόκτηση ανταγωνιστικών πλεονεκτημάτων. Διάκριση στις μονοπωλιακές στρατηγικές μεταξύ ιδιωτικών και δημοσίου συμφέροντος επιχειρήσεων και φορέων δεν νοείται.

Όφειλε να εξετάζει τις στρεβλώσεις στον ανταγωνισμό από τις ιδιαιτερότητες στην εφαρμογή των δημοσίων διαγωνισμών, ιδιαίτερα στα φάρμακα και στα δημόσια έργα. Όφειλε να προβλέπει και να ενεργεί έ­γκαιρα. Έπρεπε να γνωρίζει πώς συνδέεται η πολιτική του ανταγωνισμού, που προστάτευε, με το δικαίωμα της καθολικής υπηρεσίας. Έπρεπε να έχει εντάξει στην πολιτική της μηχανισμούς αξιολόγησης στην πρόσβαση των αγορών και όχι στην απόκτηση του αγαθού, ιδιαίτερα για παράδειγμα στις τηλεπικοινωνίες. Έπρεπε να είναι φορέας προστασίας και όχι καταστολής.

Η ΕΑ αδιαφόρησε, κατά πάσα πιθανότητα από άγνοια, και απέτυχε. Ποτέ δεν απέκτησε ταυτότητα. Ίσως γιατί οι διοικήσεις της ήταν πίσω από τις εξελίξεις. Δεν μελέτησαν και δεν προβληματίστηκαν από την αλληλογραφία της Γ.Δ. Ανταγωνισμού με τις κυβερνήσεις, ούτε βέβαια με το συγκριτικό κύρος της κ. Βεστάγκερ σε σχέση με την κ. Θάνου. Σαν αποτέλεσμα, οι πρόσφατες αλλαγές μόνο οριακά μπορούν να συμβάλλουν σε μία σύγχρονη προστασία του ανταγωνισμού. Το τελευταίο που μπορούμε να ευχηθούμε λοιπόν είναι είτε τον «αποχαιρετισμό των όπλων» της κ. Θάνου (και όχι του E. Hemingway) είτε μία «δημιουργική καταστροφή» της Επιτροπής.

* Διατελέσας Επίκουρος καθηγητής Πανεπιστημίου Αθηνών, Γ.Γ. Αποκρατικοποιήσεων, Διευθύνων Σύμβουλος ΤΑΝΕΟ